On constate une tendance croissante des gouvernements des pays en développement à s'engager sur le champ de la microfinance de manière directe. Les montants annoncés par les Etats sont souvent vertigineux, avec par exemple en tête de liste le Nigéria qui annonce vouloir engager 400 millions de Dollars US sur le secteur.
Les gouvernements font généralement des annonces au plus haut niveau et il est difficile de trouver dans les communiqués de presse des informations sur les modalités de distribution des fonds, la durée de mise à disposition de l'argent ou encore les montants déjà engagés. Les informations sur la performance et l'impact de ces programmes soutenus par l'Etat sont elles aussi rarement disponibles.
Début 2008, le CGAP
a conduit une petite étude pour analyser cette tendance croissante des Etats à s'impliquer directement en microfinance. L'étude s'est focalisée sur les initiatives de microfinance soutenues par les gouvernements à partir de ressources budgétaires nationales ou à partir de l'aide publique au développement.
L'étude a été réalisée sur la base de 18 entretiens avec des experts d'agences de développement, réseaux et consultants indépendants situés dans différentes régions du monde et à partir des données provenant directement des programmes soutenus par les gouvernements.
Les résultats confirment que les gouvernements représentent une source de financement substantielle en microfinance, qui égale ou dépasse largement dans certains cas les autres sources telles que celles provenant des financements des pays développés.
Dans quels pays les gouvernements financent-ils directement de la microfinance ?
La meilleure réponse est partout. L'étude du CGAP révèle qu'on recense au moins 51 pays en développement impliqués directement dans le financement de la microfinance. Dans ces pays, la plupart des Etats financent plusieurs programmes. Dans certains pays, l'argent transite par des agences de développement locales ou régionales, ce qui rend très difficile l'obtention d'informations agrégées au niveau national. Un des pays les plus intéressants est le Mexique qui gère plus de 30 programmes gouvernementaux différents. Beaucoup de pays asiatiques financent également un nombre impressionnant de programmes. Il y a au moins 5 programmes gouvernementaux en Chine, 6 au Népal et au Bangladesh, 7 en Inde et 8 au Pakistan.
Source : Etude du CGAP sur l'implication directe des gouvernements dans le financement de la microfinance, 2008.
La plupart des Etats financent de la microfinance dans une optique sociale ou politique bien définie. La raison la plus couramment citée dans l'étude du CGAP est la lutte contre la pauvreté. Le développement rural vient en deuxième position. Des différences régionales apparaissent sur cette question. Si la réduction de la pauvreté est le plus souvent cité en Afrique et en Asie du Sud, c'est la création d'emploi qui vient en première position en Afrique du Nord et au Moyen Orient (zone MENA). En Extrême Orient, dans les pays d'Europe Centrale et de l'Est et dans les Nouveaux Etats indépendants (NEI), le développement rural est le plus cité. En Amérique Latine, les objectifs sont plus variés même si la lutte contre la pauvreté arrive en première position. Les enjeux électoraux, le débat global sur la pauvreté et l'année du microcrédit ont incité à la mise en place de plusieurs programmes dans différentes régions.
Banques Publiques : Les "bonnes vielles" banques publiques sont toujours le canal privilégié par les gouvernements qui s'investissent en microfinance. L'étude du CGAP a identifié 20 Banques Publiques, anciennes et récentes, qui font de la microfinance. Parmi les anciennes banques, on trouve la Banque Pertinian en Malaisie, qui a démarré dans les années 60, et la Banque du développement agricole du Népal, créée en 1975. Parmi les Banques les plus récemment créées, on trouve la future Banque Al Amal du Yemen, et les Banques de Solidarité au Mali, Sénégal et Guinée Bissau, qui se sont ouvertes depuis 2004.
Institutions faîtières : Les institutions faitières (ou de refinancement) locales sont les deuxièmes canaux utilisés par les gouvernements. L'étude montre qu'il existe au mois 19 institutions faitières recevant directement des fonds gouvernementaux pour la microfinance. Dans la plupart des cas, ces fonds sont distribués sous la forme de dettes ou subventions à des institutions de microfinance. Les institutions faitières appuyées conjointement par les gouvernements et les bailleurs de fonds internationaux ont généralement à la fois un rôle de prestataire d'assistance technique et de refinancement pour les IMF.
Les programmes indépendants : Le modèle le plus récent de programmes microfinance gérés par les Etats sont les programmes indépendants, gérés de manière autonome à travers une ou plusieurs agences étatiques. L'étude montre qu'au moins 16 programmes sont bâtis sur ce modèle en Afrique, en Europe Centrale et de l'Est et dans les Nouveaux Etats Indépendants ainsi qu'en Amérique Latine. On trouve notamment :
Le financement direct de la microfinance par les gouvernements n'est pas une pratique nouvelle en Amérique Latine et en Asie. En revanche, en Afrique, Europe Centrale et de l'Est et dans les Nouveaux Etats Indépendants (NEI), les bailleurs de fonds sont traditionnellement les principaux soutiens au secteur avec quasiment aucun financement direct par les Etats, excepté en Ethiopie. Aujourd'hui ces régions du Monde voient une augmentation importante du soutien direct des Etats à la microfinance.
La communication récente autour de l'implication directe des Etats dans le financement de la microfinance, relance le débat sur le rôle approprié des Etats dans l'offre de services financiers, en particulier de crédit.
Les optimistes au sein de la communauté de microfinance voient dans ce mouvement, la prise de responsabilité des gouvernements dans la lutte contre la pauvreté, le chômage et les inégalités. Ces questions étaient négligées depuis plusieurs dizaines d'années lorsque la préoccupation première était la croissance économique. Il y a aussi l'espoir que ces gouvernements vont concevoir des programmes en tenant compte des leçons apprises des autres initiatives et acteurs.
Un exemple intéressant est le nouveau "technology fund" appuyé par le gouvernement Indien et qui essaie de reproduire des idées innovantes de fonds d'appuis technologiques privés en Grande Bretagne. En Colombie, la Banque Publique Banca de las Oportinidades a élargi son champs traditionnel d'intervention sur le crédit pour offrir de l'assurance, des comptes d'épargne pour les petits épargnants et des services de paiement et de transfert.
Banca de las Oportunidades (BDO) est un réseau d'institutions financières mis en place par le gouvernement colombien en 2006, pour contribuer à réduire la pauvreté, promouvoir l'égalité sociale et stimuler le développement économique à travers l'offre de services financiers. Ces banques ciblent en particulier ceux qui ne sont pas servis par le système bancaire classique, en leur offrant des services tels que les paiements et transferts, du crédit, de l'épargne et de l'assurance.
Le réseau vise également à faire évoluer le cadre réglementaire, à coordonner les initiatives en matière d'éducation financière, et mettre en place des mesures incitatives telles que la mise à disposition d'assistance technique pour des institutions financières qui cherchent à répondre à une demande insatisfaite en matière de services bancaires.
BDO incite les institutions à utiliser des agents de détail, un dispositif essentiel pour la mise en place de services bancaires sans agence. BDO estime qu'une des retombées de son travail en matière réglementaire est la mise en place de services bancaires au niveau des municipalités, avec plus de 1119 municipalités qui seront dotées de ce type de services d'ici 2010. Lors de la présentation du budget 2007-2008 par le ministère des finances Indien, M. Chidambaram, il a été annoncé que le gouvernement allait mettre en place un fonds d'inclusion financière (Financial Inclusion Fund) et un fonds technologique pour favoriser l'inclusion financière (Financial Inclusion Technology Fund) pour un montant total d'environ 100 millions de Dollars US sur les 5 prochaines années.
Le fonds d'inclusion financière se concentrera sur l'amélioration de la situation économique des pauvres tandis que le second s'investira sur les innovations technologiques favorisant l'inclusion financière.
Globalement cependant, la communauté microfinance reste largement septique sur cette question de l'implication directe des gouvernements en microfinance. Le risque le plus important est que les gouvernements reproduisent les erreurs du passé, en ne respectant pas les bonnes pratiques et normes établies par le secteur de la microfinance. Les gouvernements peuvent-ils s'imposer la discipline financière nécessaire étant données le nombre de pressions politiques et d'objectifs qu'ils s'assignent ? L'impact des programmes gouvernementaux est clairement négatif dans certains pays. Par exemple, the gouvernent ouzbek a imposé des niveaux de taxation si élevés aux IMF à statut ONG que certaines d'entre elles ont du fermer puis a lancé sa propre banque de microcrédit malgré les intentions affichées de plusieurs bailleurs de fonds de soutenir la création d'une nouvelle banque de microfinance.
Il est encore trop tôt pour connaître les effets de l'implication directe des Etats en microfinance, notamment parce que les déclarations des gouvernements ne correspondent pas aux décaissements réels de crédit. Les gouvernements finançant directement la microfinance vont-ils améliorer l'impact de celle-ci ou au contraire nuire au mouvement de commercialisation et de pérennisation qui sont les piliers de la microfinance moderne ? La question demeure.
Ce premier balayage des initiatives dans ce domaine appelle à une meilleure compréhension du phénomène.
En Afrique francophone, la Banque Régionale de Solidarité, conjointement créée par la BCEAO, la BOAD et l'UEMOA en 2004 pose question compte tenu des résultats mitigés obtenus à ce jour. Au Bénin, la mise en place en 2007 du fonds gouvernemental MCPP, Microcrédit aux plus pauvres, qui offre des crédits à taux très bas (4%/an) aux populations pauvres, a suscité de nombreuses réactions de la part des professionnels de la microfinance, qui craignaient les distorsions de marché induites par cette offre publique de microcrédit.
Pourquoi les gouvernements financent-ils de la microfinance ?
Quels canaux utilisent les gouvernements pour atteindre les pauvres ?
Que penser de ces différentes initiatives ?
Conclusion
