Dans les pays industrialisés, la réglementation est d’autant plus vigilante que l’assurance est un secteur essentiel dans la structuration économique et sociale d’un pays.
Dans les pays en développement, la faible pénétration de l’assurance et la spécificité de la micro-assurance ont conduit certaines instances gouvernementales et de réglementations à réfléchir sur l’adoption de normes spécifiques à la micro-assurance.
L’objet de cette section thématique est de revenir sur :
1. Les principes de réglementation en matière d’assurance
2. Les fondements d’une réglementation spécifique à la micro-assurance
3. Le rôle des instances de régulation dans le développement du secteur
1. Les principes de réglementation en matière d’assurance
De manière générale, un Etat, lorsqu’il met en place une réglementation du secteur de l’assurance, vise à :
- Protéger les intérêts des souscripteurs et des assurés en imposant des règles strictes de solvabilité, vis à vis des compagnies d’assurance. Ceci afin d’éviter le non respect des engagements des assureurs (prestations) à l’égard des assurés (qui ont payé leur cotisation) ;
- Protéger les intérêts des souscripteurs vis-à-vis d’éventuelles fraudes ;
- Faciliter le développement du secteur de l’assurance, en améliorant les conditions d’accès des populations vulnérables à l’assurance.
Cela se justifie par la nature complexe, aléatoire et différée des engagements contractuels de l’assureur (1). Le souscripteur d’un contrat d’assurance ne connaît pas en effet la situation financière de l’assureur ; en signant le contrat, il n’a aucune garantie que la société d’assurances remplira ses obligations : un krach boursier majeur par exemple ne peut jamais être exclu. Par ailleurs, l’assuré ou le bénéficiaire du contrat n’a aucun de moyens de contrôle sur la gestion de la société d’assurances. En d’autres termes, les créanciers de la société sont nombreux, dispersés et souvent mal informés.
Autant d’éléments qui conduisent les instances de réglementations à établir des normes de solvabilité et des contrôles prudentielles drastiques.
Pour réglementer le secteur de l’assurance, il faut :
- Définir les caractéristiques générales de l’activité d’assurance,
- Fixer les obligations et responsabilités des parties (l’assureur, les souscripteurs),
- Arrêter les conditions d’agrément et de retrait d’agrément des opérateurs d’assurance.
Pour en savoir plus :
- M. Wiedmaier-Pfister, Réglementation et supervision en microassurance, Lettre trimestrielle n° 5 de « Micro-Assurance - Améliorer la gestion des risques pour les populations pauvres », ADA, Déc. 2004
- IAIS- CGAP Joint Working Group on Microinsurance Regulation and Supervision, Minutes of the 1st Meeting, 2006
- J-L de Boissieu, Introduction à l’assurance, L’Argus de l’Assurance, 2005
(1) Cf. Florence Lustman, Franck Le Vallois, Viviane Leflaive, Olivier Péqueux, Contrôle prudentiel et situation de crise, revue Risques n°48, décembre 2001.
2. Les fondements d’une réglementation adaptée à la micro-assurance
L’assurance ne concerne qu’une minoritéAlors que l’assurance est massive dans les pays industrialisés (15% de la population mondiale), elle reste encore relativement marginale dans les pays en développement (soit 85% de la population mondiale).
On estime que le taux de pénétration de l’assurance dans les « pays émergents » (zone très large incluant la plupart des pays d’Asie, Amérique Latine, Afrique, Europe Centrale et Moyen-Orient) est de 1,4% (assurance non-vie) à 2,2% (assurance vie), contre 3,8% et 5,1% respectivement dans les pays industrialisés (2).
En Afrique du Sud, premier marché de l’assurance en Afrique et de loin (environ la moitié des primes du continent), on estime que bien que le marché de l’assurance soit bien développé avec un taux de pénétration de 13% en assurance-vie, les assureurs ne couvrent que 10% de la population adulte (3). Dans les pays moins avancés (PMA), la situation est bien évidemment encore plus critique.
Un cadre de l’assurance inapproprié pour la micro-assuranceLa plupart des pays du Sud ont, pour diverses raisons, opté pour un Code des assurances proche de celui des pays industrialisés, alors même que la situation est radicalement différente au regard de la densité et du taux de pénétration de l’assurance.
La réglementation actuelle de l’assurance, dans la plupart de ces pays, prévoit en général des dispositions qui font obstacle au développement de la micro-assurance.
En effet :
- Les fonds propres sont fixés à un niveau trop élevé :
- Ouganda : 1 million $US
- Afrique du Sud : 1,2 million $US
- Inde : 21,2 millions $US.
- Les réglementations liées à l’activité des distributeurs d’assurance (agents) sont soit trop laxistes, soit trop restrictives.
Nombre de systèmes de micro-assurance ont été structurés par des les populations ou les organisations collectives pour pallier l’absence de protection sociale et assurancielle.
Confrontés à un cadre légal et réglementaire de l’assurance inapproprié à leur activité, ils sont encore dans une situation informelle/semi-formelle (sans licence ou agrément officiel) :
- La plupart des programmes d’assurance informel/semi-formels sont de taille modeste. Les micro-assureurs informels sont souvent favorables alors à une non-intervention des instances de régulation. Telle a été l’approche de nombreuses institutions de microfinance proposant des services d’assurance complémentaires.
- Il existe cependant des micro-assureurs de taille conséquente (ex : The Great North Burial Society couvrant plus de 20 000 personnes en Afrique du Sud), en dehors du cadre de l’assurance formelle et des réglementations prudentielles (4).
Quelles que soient l’utilité et la légitimité de ces systèmes informels/semi-formels, l’absence de contrôle peut entraîner plusieurs problèmes et risques :
- Le droit des souscripteurs et des assurés est aléatoire ;
- L’absence de base actuarielle fragilise la pérennité sur le long et moyen terme des programmes d’assurance ;
- Nombre de systèmes sont soumis à des obligations de moyens et non de résultats (on indemnise, quand cela est possible et en fonction des cotisations thésaurisées) ;
- L’absence d’accès à la réassurance implique un risque de ruine, en cas de sinistre covariant (généralisé) ;
- La continuité du programme dépend du « fait du prince », l’Etat pouvant à tout moment interdire l’activité.
De plus en plus, les principaux acteurs du secteur, bailleurs de fonds en particulier, recommandent donc l’adaptation du cadre légal et réglementaire pour mieux prendre en compte la micro-assurance.
La GTZ (organisation de développement allemande), l’AICA (Association internationale des contrôleurs d'assurance / IAIS en anglais) et le CGAP Working Group on Microinsurance recommandent donc :
- Un abaissement du niveau minimal de fonds propres obligatoire,
- Un assouplissement des règles d’agrément des agents de micro-assurance,
- Un allégement du poids administratif des contrôles sur pièces et sur place,
- En conclusion : Une reconnaissance des spécificités de la micro-assurance à travers une législation adaptée aux problématiques et contraintes de la micro-assurance.
Les contrôleurs d’assurance coopèrent avec le CGAP sur la future réglementation de la micro-assurance
Des représentants des membres de l’AICA issus de pays développés et en voie de développement ont rencontré le Sous-Groupe Réglementation du CGAP, le 18 février 2006 .
Les débats ont porté sur l’état actuel de la réglementation en matière de micro-assurance et sur les décisions pouvant permettre de mettre en place des cadres réglementaires davantage susceptibles de permettre le développement du secteur. Les conclusions de cette rencontrent soulignent notamment deux points :
Source : T. Wiechers, Lettre trimestrielle n° 9 de « Micro-Assurance - Améliorer la gestion des risques pour les populations pauvres », ADA, Mars. 2006 |
|
Pour en savoir plus :
|
(2) Chiffres 2005, source Etude sigma de Swiss Re sur l'assurance dans le monde.
(3) Réf. Jeremy Leach, Finmark Trust
(4) Réf. Martina Wiedmaier Pfister et Arup Chatterjee, voir « Pour en savoir plus » en fin de section.
3. Le rôle moteur de certaines instances de régulation dans le développement de la micro-assurance
Certaines instances de réglementation ont un rôle particulièrement actif dans le développement de la micro-assurance. L’assurance étant vu comme un facteur de développement économique et social, ces autorités visent à la massifier/démocratiser.Cinq pays « pionniers » ont adapté leur législation de façon à promouvoir la micro-assurance (5) : il s’agit de l’Inde, du Maroc (où toutefois les IMF ne sont pas autorisées à collecter des primes d’assurance), Trinidad et Tobago, les Philippines, et le Japon (pays industrialisé mais confronté comme ceux de l’Europe de l’Ouest et de l’Amérique du Nord, à des mutations difficiles, avec valorisation croissante des micro-entreprises et TPE).
Pour promouvoir la micro-assurance, deux leviers peuvent en outre être utilisés :
- L’obligation juridique faite aux assureurs privés de développer de la micro-assurance. C’est la voie de l’IRDA ( Autorité de Régulation et de Développement de l'Assurance) en Inde ;
- Les incitations fiscales et des décrets facilitateurs. C’est la voie qu’a choisie la SUSEP ( Organe de tutelle des sociétés d'assurance privées) au Brésil.
|
|||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
|
Pour en savoir plus :
|
(5) Réf. Martina Wiedmaier-Pfister et Arup Chatterjee
(6) Concept Paper on Need for Regulations on Micro-Insurance in India