1. Pour réglementer la microfinance, faut-il modifier les lois et réglementations existantes dans le secteur financier ou créer un cadre réglementaire séparé ?
Les spécificités de la microfinance ont suscité chez les autorités, monétaires notamment, des attitudes différentes vis-à-vis des IMF. Les deux principales consistent :
- soit à adapter les normes réglementaires applicables aux établissements bancaires ; ceci afin de permettre aux banques d’étendre leurs activités au secteur de la microfinance sans subir de contraintes réglementaires, voire en favorisant par la réglementation leur intervention dans ce secteur.
- soit à créer une réglementation spécifique à la microfinance. Selon cette logique, les IMF sont des « institutions financières » régies par une législation parallèle à la législation bancaire. Elles sont alors clairement identifiables comme établissements de crédit alternatifs spécialisés.
Alors comment réglementer de manière optimale la microfinance ? Faut-il adapter les règles bancaires classiques, créer une réglementation spécifique ou conjuguer les deux approches ? Il n’existe pas de réponse uniforme mais un panel de solutions liées à l’histoire et à la diversité des cultures économiques des différents États.
Voir le classement des pays par groupes de réglementation.
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2. Faut-il réglementer les institutions ou les activités ?
Lorsqu’on réfléchit à un cadre réglementaire pour la microfinance, la tendance naturelle consiste à vouloir créer un nouveau type d’institution spécialisée. Dans certaines situations, c’est la meilleure option. Mais il est nécessaire d’envisager d’autres solutions, dont la possibilité d’adapter une catégorie existante d’institution financière.
En mettant l’accent trop exclusivement sur un type particulier d’institution, on court le risque de limiter l’innovation et la compétition ou de faire obstacle à l’intégration de la microfinance au sein de l’ensemble du secteur financier.
Selon certains experts, les responsables de la réglementation doivent plutôt considérer la microfinance comme un ensemble d’activités, sans prêter attention au type particulier d’institution les exerçant.
La plupart des ajustements réglementaires requis pour la microfinance peuvent être mis en œuvre quel que soit le type d’institution pratiquant la microfinance. En même temps, quelques-uns de ces ajustements relèvent plus du type d’institution que de l’activité elle-même.
Par exemple, il est logique de penser que le microcrédit offre un profil de risque inférieur lorsqu’il représente une petite partie du portefeuille bien diversifié d’une banque offrant toute une gamme de services, que lorsqu’il constitue l’essentiel des actifs d’une IMF spécialisée ; on peut donc raisonnablement conclure que ces deux types d’institution doivent relever de règles d’adéquation des fonds propres différentes.
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3. Quelle est la différence entre réglementation prudentielle et réglementation non (ou « autre que ») prudentielle ?
La réglementation est « prudentielle » lorsqu’elle a pour but spécifique d’assurer la protection de l’ensemble du système financier ainsi que celle des petits dépôts des particuliers.
Lorsqu’une institution qui reçoit des fonds en dépôt devient insolvable, elle ne peut plus rembourser ses déposants et – dans le cas d’une institution de grande taille – sa faillite peut entraîner un mouvement de retraits massifs. La réglementation prudentielle impose donc aux pouvoirs publics de surveiller la solvabilité financière des institutions réglementées.
En règle générale, la réglementation prudentielle est nettement plus complexe, difficile et coûteuse pour l’IMF et pour le superviseur que la plupart des formes de réglementation non prudentielle. L’application des règlements prudentiels (normes d’adéquation de fonds propres, obligations de réserves ou de liquidité par exemple) exige pratiquement toujours l’existence d’une autorité financière spécialisée.
A l’inverse, la réglementation non prudentielle (publication du taux d’intérêt effectif, des noms des personnes exerçant un contrôle sur la société, etc.) peut souvent être exécutée par l’institution elle-même et fréquemment être confiée à des organes de régulation autres que les autorités financières.
Il est donc important d’adopter comme principe général d’éviter d’imposer une réglementation prudentielle à des fins non prudentielles : c’est-à-dire à des fins autres que la protection des fonds des déposants et la stabilité de l’ensemble du secteur financier. Par exemple, s’il s’agit uniquement d’empêcher les individus impliqués dans des faillites ou gestions douteuses de posséder ou de contrôler une IMF, il suffit d’imposer l’enregistrement des personnes candidates à la propriété ou au contrôle d’une IMF et de les soumettre à un examen préliminaire permettant de vérifier leur aptitude à ces fonctions.
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4. Que recouvre la réglementation non prudentielle ?
Il existe un vaste éventail de considérations réglementaires non prudentielles (liées à l’« exercice d’une activité ») liées à la microfinance. Elles comprennent :
- le soutien à la création et à l’exploitation d’institutions de microcrédit ;
- la protection des consommateurs ;
- la lutte contre la fraude et les activités criminelles de nature financière (LAB-CFT) ;
- la mise en place de services de notation de crédit ;
- les garanties liées aux crédits ;
- l’élaboration de directives concernant les taux d’intérêt ;
- la mise en place de restrictions à la propriété, à la gestion et à la participation au capital par des investisseurs étrangers ;
- la discussion des questions d’ordre fiscal et comptable ;
- la régulation de la concurrence et des aides publiques au sein du secteur
La création d’IMF et l’exercice de l’activité
La réglementation autorisant les activités de crédit doit être relativement simple. Dans certains cas, il peut suffire d’une procédure d’inscription à un registre public et d’obtention d’un permis. L’étendue de la documentation et des informations requises doit être liée aux objectifs spécifiques de la réglementation : faciliter l’action des pouvoirs publics en cas de malversation et établir des standards de performances permettant la comparaison des résultats au sein du secteur.
La protection des consommateurs
Deux aspects non prudentiels de la protection des consommateurs sont particulièrement applicables à la microfinance dans pratiquement tous les pays : la protection des emprunteurs contre les pratiques de prêt et de recouvrement abusives et la garantie d’une documentation de prêt transparente permettant une comparaison précise du coût des prêts.
Voir le dossier thématique sur la protection des consommateurs
La lutte contre les activités frauduleuses et criminelles de nature financière (LAB-CFT)
Il existe deux aspects principaux dans la lutte contre les activités frauduleuses et criminelles de nature financière du point de vue de la réglementation de la microfinance : (1) la lutte contre la fraude liée aux valeurs mobilières et les montages d’investissement illégaux tels que les pyramides financières et (2) la lutte contre le blanchiment de l’argent. A ceux-là s’ajoute, plus particulièrement depuis 2001, la lutte contre le financement du terrorisme.
En savoir plus sur les normes LAB-CFT
Accédez au coup de projecteur sur les normes LAB-CFT (sept. 2009)
Les services d’information sur la solvabilité des emprunteurs
Les services d’information sur la solvabilité des emprunteurs – aussi appelés « centrales de risques » – offrent des avantages importants aussi bien aux institutions financières qu’à leurs clients. Elles recueillent et rassemblent des informations au sujet de l’état et de l’historique de crédit des clients auprès de diverses sources. Ces bases de données permettent aux prêteurs de réduire leur risque, et aux emprunteurs de tirer parti de leur bon historique de remboursement auprès d’une institution pour avoir accès aux facilités de crédit offertes par d’autres.
Une telle collecte de données peut aussi comporter des risques (non respect de la confidentialité, utilisation à des fins autres que leur objet, risques d’erreurs et doc d’exclusion de « bons clients », etc.). Elle exige par ailleurs qu’un certain nombre de conditions soient réunies : existence d’un système national de carte d’identité ou autre moyen d’identification des clients, secteur de la microfinance relativement mature, cadre juridique adapté, capacité des SIG et des systèmes de télécommunication à fournir les informations fiables, pertinentes et à jour, etc.
Les services d’information rendent de grands services aux prêteurs mais ne sont efficaces que si l’information qu’ils génèrent est utilisée par les IMF pour endetter les clients à un niveau raisonnable (cf. supra, protection des consommateurs). A défaut, ils deviennent – comme ceux utilisés aux Etats-Unis pour les crédits immobiliers et à la consommation – un outil de facilitation de l’endettement des clients à un niveau maximum.
Sélection de la bibliothèque sur les centrales de risque
Les garanties liées aux crédits
Le microcrédit ne s’effectue pas sans garantie, mais avec des garanties plus ou moins alternatives dont la plus connue est le cautionnement solidaire pour les crédits « solidaires » et « de groupe ».
Pour les crédits individuels, il est requis des garanties réelles. La spécificité de la microfinance tient à l’adéquation des procédures d’enregistrement des garanties et à leur mode de réalisation, souvent trop coûteux eu égard au montant de la garantie. Diverses difficultés surviennent souvent comme : l’illettrisme des emprunteurs, le coût trop élevé de l’enregistrement de garanties réelles, les diverses incertitudes sur la propriété de la terre et droits fonciers, le coût et la lenteur des saisies et ventes judiciaires, et parfois la difficulté sociale de procéder à la saisie et la vente de certains biens compte tenu du contexte local.
Nombre d’IMF développent des suretés alternatives dites « garanties économiques » et utilisent davantage la pression sociale que les voies judiciaires pour recouvrer leurs crédits, au risque parfois de pratiques jugées non respectueuses des droits des consommateurs.
Le plafonnement des taux d’intérêt
Etant donné le coût relatif au prêt de très petits montants, il est impossible aux IMF de fournir durablement leurs services si elles ne facturent pas des intérêts et frais de transaction d’un niveau suffisamment élevé. Or les pouvoirs publics décident parfois de contrôler les taux d’intérêt appliqués au microcrédit, en imposant un plafond maximum (voir encadrement des taux d’intérêt).
Les limites relatives à l’entrée au capital de certains actionnaires, à la gestion et à la structure du capital
Parmi les problèmes courants, citons l’interdiction, ou les restrictions sévères, apportées à l’entrée au capital des investisseurs étrangers (y compris dans le cas des fondateurs ou des membres d’ONG), à l’emprunt auprès de sources étrangères et à l’embauche de non-nationaux pour les postes de direction ou d’assistance technique. Dans le cas de sources de financement d’origine internationale, les restrictions imposées à l’investissement étranger peuvent se révéler singulièrement problématiques.
Le traitement fiscal de la microfinance
La fiscalité de la microfinance présente une certaine diversité marquée toutefois par la présence quasi générale d’adaptations du droit commun fiscal à la structure ou à l’activité des IMF.
Deux écoles de pensée résument bien la problématique propre à la fiscalité de la microfinance dans les PED. La première prône l’octroi d’allègements fiscaux importants, la seconde plaide pour le maintien de la fiscalité de droit commun applicable au secteur financier.
Pour plus de détail, voir la partie sur la réglementation fiscale.
Le traitement comptable de la microfinance
Les normes comptables et de transparence financière des institutions de microfinance se rapprochent très fortement des normes applicables à la banque de détail. On retrouve toutefois deux types de spécificités :
- liées aux capacités financières et techniques des assujettis ; les normes sont en général nettement moins exigeantes en termes de fréquence et de profondeur des obligations déclaratives, de certification et de sophistication du SIG et du contrôle interne.
- liées au microcrédit. Il est généralement admis que celui-ci doit être déclassé en « créances en souffrance » et provisionné très rapidement dès lors qu’un impayé survient. Les créances « restructurées », « rééchelonnées » et assimilées sont censées subir le même traitement. Le taux de provision est uniforme, fonction de la durée de retard (1, 30, 90, 180 jours …), et ne tient pas compte des garanties (sauf dépôts de garantie sur lesquels une compensation est effectuée) ce qui permet d’aboutir à une règle simple et efficace.
Sur la comptabilité, voir la partie sur Les normes de gestion et de transparence financière
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5. A quelles conditions la réglementation prudentielle devrait-elle s’appliquer ?
Etant donné la complexité et le coût associés à l’application des règlements prudentiels, certaines autorités de réglementation confrontées à cette question ont décidé d’en exempter les intermédiaires financiers locaux en dessous d’une certaine taille. Les limites de taille sont déterminées par le nombre de membres, le montant des actifs, ou les deux. Lorsque ces limites sont dépassées, l’institution doit alors se soumettre à la réglementation prudentielle et accepter la supervision.
Si les intermédiaires de très petite taille ont le droit d’accepter des dépôts sans supervision prudentielle, il est raisonnable de préconiser que leurs clients soient clairement avertis que la solvabilité de leur institution ne fait l’objet d’aucun contrôle de l’Etat, et qu’il leur incombe donc de former leur propre opinion en fonction des informations qu’ils possèdent sur l’institution.
Les problèmes que soulèvent les intermédiaires de très petite taille illustrent un principe plus général : la protection des déposants n’est pas une valeur absolue ayant priorité sur toutes les autres considérations. Certaines des règles qui permettent de réduire le risque peuvent également restreindre l’accès des pauvres aux services financiers, autre valeur tout aussi importante. Dans ces cas, l’objectif des autorités réglementaires devrait être, non pas l’élimination du risque, mais plutôt un compromis prudent entre la sécurité et l’accès, lorsque le contexte local ne présente pas de risques particuliers rendant ce compromis illusoire (notamment dans les « Etats fragiles »).
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6. Quelles sont les normes prudentielles spécifiques à la microfinance ?
Certaines règles courantes dans le secteur bancaire traditionnel doivent être ajustées pour répondre aux besoins de la microfinance. Quel que soit le type d’IMF, les domaines réglementaires suivants devront souvent faire l’objet d’une révision, tout au moins pour ce qui concerne les « microproduits ». Il est possible que d’autres règles aient besoin d’être ajustées dans certains pays, mais la liste suivante comprend les questions les plus courantes.
Il existe quelques règles principales et un panel de règles additionnelles.
Les règles principales sont liées à la solvabilité (ratio d’adéquation des fonds propres) et à la liquidité des institutions (ratio de liquidité). Les autres normes comportent :
- une série de dispositions visant à rendre possible la supervision prudentielle et à orienter le mode de gestion des assujettis,
- une série de ratios prudentiels (dont le ratio de capitalisation), visant à imposer aux assujettis le respect de certaines proportions entre les éléments de l’actif et du passif de son bilan (y inclus certains éléments du hors-bilan). Les ratios prudentiels font l’objet d’une partie distincte.
Le niveau minimum de fonds propres requis pour obtenir un agrément en tant qu’intermédiaire financier
Il s’agit du montant minimum de fonds que les propriétaires doivent verser au compte de capital de l’institution candidate à l’agrément. A l’heure actuelle, le niveau minimum de fonds propres est de moins en moins considéré comme une mesure de sécurité prudentielle et de plus en plus comme un outil de limitation du nombre d’agréments. Plus le niveau minimum de fonds propres est faible, plus les institutions à superviser seront nombreuses. Il faut opérer un compromis entre le nombre de nouveaux agréments accordés et l’efficacité probable de la supervision à laquelle les institutions concernées seront soumises.
L’adéquation des fonds propres (solvabilité)
Imposer aux intermédiaires financiers un ratio d’adéquation des fonds propres (dit « ratio de solvabilité ») constitue une norme internationale conformément aux accords de Bâle I et II en matière bancaire. Les établissements de crédit doivent respecter le ratio (Cooke ou Mac Donough) imposant que leurs fonds propres nets couvrent au moins 8% de leurs actifs pondérés.
Faut-il imposer aux IMF spécialisées des normes obligatoires d’adéquation des fonds propres plus sévères que celles imposées aux banques commerciales diversifiées ? La question est sujette à controverse.
Les IMF bien gérées affichent d’excellentes performances en matière de remboursement et leurs ratios d’impayés sont en général inférieurs à ceux des banques commerciales. Cependant, le portefeuille d’une IMF est souvent plus volatil que celui d’une banque commerciale et peut se dégrader à une vitesse surprenante. En outre, étant donné les niveaux de coût d’une IMF par unité de prêt, le manque à gagner généré par un niveau d’impayés donné aura un impact bien plus fort sur le compte de résultat et donc un effet de décapitalisation beaucoup plus rapide sur le niveau de fonds propres d’une IMF que sur celui d’une banque traditionnelle.
Inversement, la prise en compte à 100 % du portefeuille de microcrédit pour le ratio (sans les pondérations favorables accordées par Bâle I et II aux crédits « garantis » ou « prime » (bien notés) constitue déjà en soit une norme de capitalisation plus stricte que celle imposée aux banques commerciales diversifiées.
Une approche prudente plaiderait en faveur d’imposer aux IMF spécialisées un taux d’adéquation des fonds propres plus élevé que celui des banques normales, tout au moins jusqu'au moment où il sera prouvé qu’elles peuvent gérer leurs risques de façon satisfaisante et que l’instance de supervision est en mesure de réagir aux crises avec une rapidité suffisante. Cela permettra alors aux IMF de fonctionner avec un niveau de fonds propres semblable à celui des banques commerciales.
Certains avancent toutefois que le fait d’imposer un niveau d’adéquation des fonds propres plus élevé pour les IMF aura pour effet de diminuer le rendement des fonds propres, rendant ainsi l’activité de microcrédit moins attractive et biaisant les règles du jeu.
La limitation du volume de crédit non garanti et provisions pour créances douteuses
Dans un objectif de minimisation du risque, la réglementation limite souvent le volume de crédit non garanti à un pourcentage – souvent égal à 100 % – des fonds propres d’une banque. Une telle règle ne doit pas être appliquée au microcrédit car elle interdirait aux IMF d’opérer un effet de levier sur leurs fonds propres au moyen de la collecte de dépôts ou d’emprunts.
De même, les règles applicables aux banques leur imposent parfois d’effectuer des dotations aux provisions pour créances douteuses égales à 100 % de tous les prêts non garantis, au moment où ils sont déboursés. Cette règle n’est toutefois pas applicable aux portefeuilles de microcrédits. Même si le montant de la dotation aux provisions pour créances douteuses est récupéré ultérieurement au moment du remboursement du prêt, l’accumulation de ces provisions pour les prêts sains entraînerait une sous-représentation considérable de la valeur nette réelle de l’IMF.
Ces deux problèmes sont en général résolus au moyen d’une modification de la réglementation consistant à traiter les garanties de groupe comme des garanties matérielles, dans le but de rendre ces règles applicables au microcrédit. Cela peut constituer une solution pratique au problème si tous les prestataires de microcrédit utilisent ce genre de garanties. Notons toutefois que les garanties de groupe ne sont pas toujours aussi efficaces que l’on pense.
La documentation des dossiers de prêt
Étant donné la taille des prêts en microfinance et la nature de la clientèle, il serait excessif voire impossible d’exiger le même type de documentation des prêts pour les IMF que pour les banques commerciales. C’est particulièrement vrai, par exemple, des obligations d’enregistrement des garanties ou de publication des états financiers des entreprises des clients, ou des mesures obligeant l’institution à détenir la preuve de l’enregistrement formel des entreprises clientes. Il convient de renoncer à ces règles dans le cas des microcrédits.
En revanche, certaines méthodologies de microcrédit reposent sur une évaluation par l’IMF de la capacité de remboursement de chaque emprunteur. Il est alors raisonnable d’exiger que le dossier de prêt contienne une documentation simple évaluant les mouvements de trésorerie du client.
Les restrictions d’emprunt pour les cosignataires
La réglementation interdit quelquefois à une banque d’accorder un prêt à toute personne ayant cosigné, ou garanti d’une manière quelconque, un prêt octroyé par la même banque. Cela pose problème aux institutions utilisent des mécanismes de crédit solidaire selon lesquels tous les membres d’un groupe sont mutuellement cosignataires.
Les obligations relatives à la sécurité physique et aux agences
Les horaires d’ouverture des établissements bancaires, l’emplacement des agences et les normes de sécurité font souvent l’objet d’une réglementation stricte susceptible de faire obstacle à l’offre de services de microfinance. Par exemple, dans l’intérêt des clients, il peut s’avérer nécessaire de proposer des horaires d’ouverture en dehors des horaires commerciaux traditionnels.
Les normes de sécurité, telles que le recours à des gardes ou coffres-forts, ou autres règles relatives à l’infrastructure, peuvent rendre trop coûteuse l’ouverture d’agences dans les quartiers pauvres. Dans le contexte de la microfinance, il convient de réexaminer les normes relatives aux agences et à la sécurité, mais pas nécessairement pour les éliminer. Il est nécessaire de trouver un compromis entre les besoins de la clientèle en matière d’accès aux services financiers et les risques de sécurité inhérents à la manipulation des espèces.
La fréquence et le contenu des rapports publiés (de l’usage de normes de transparence financière à des fins prudentielles)
Certaines banques sont dans l’obligation de présenter des rapports fréquents, voire quotidiens, de certains éléments de leur situation financière. Dans de nombreux pays, l’état des transports et des communications rend cette mesure pratiquement impossible pour les banques ou les agences situées en zone rurale.
De plus ces mesures de transparence financière additionnelles n’ont de sens, pour le superviseur, que dans le cadre d’une supervision prudentielle rapprochée d’activités sensibles, notamment impactant les réserves de change et la masse monétaire en circulation.
Plus généralement, le fait de devoir fournir des rapports à l’instance de supervision (ou à une centrale des risques) peut accroître de façon notable les coûts administratifs d’un intermédiaire financier, notamment s’il est spécialisé dans les très petites transactions. Les normes de publication de l’information financière doivent, d’une manière générale, être simplifiées pour les institutions ou programmes de microfinance par rapport aux opérations bancaires commerciales classiques.
Les réserves obligatoires concernant les comptes de dépôt comme outil de régulation « macro-prudentielle »
Dans de nombreux pays, les banques doivent maintenir des réserves égales à un pourcentage du montant de certains types de dépôts. Ces réserves peuvent être utiles du point de vue de la politique monétaire, donc d’une règle « macro-prudentielle » visant à freiner ou au contraire faciliter l’offre globale de crédit, mais elles sont l’équivalent d’un impôt sur l’épargne et peuvent être fatales aux petits déposants en obligeant à relever le montant minimum de dépôt qu’une banque ou IMF peut traiter de façon rentable. Cet inconvénient devrait être pris en compte dans les décisions concernant les réserves obligatoires pour la microfinance.
Les clauses obligatoires relatives à l’actionnariat et à la diversification (prudentielles et non prudentielles)
La réglementation bancaire définit parfois les types et qualités d’actionnaires autorisés à participer au capital des institutions bancaires, ainsi que le nombre minimum d’actionnaires fondateurs et un pourcentage maximum de participation pour chaque actionnaire. Étant donné la structure du capital et de la gouvernance des IMF, ces deux types de règles peuvent constituer des obstacles pour ces institutions.
Ces règles servent notamment des objectifs prudentiels légitimes. Les règles concernant la nature des actionnaires autorisés à participer ont pour but de garantir que les propriétaires d’une institution financière acceptant des dépôts disposent tout à la fois de la capacité financière et d’une motivation directe s’il devient nécessaire de procéder à un nouvel apport de capital. Le contrôle de l’actionnariat vise aussi à prévenir la mainmise de groupes mafieux sur le système financier (LAB-CFT).
Les règles concernant la diversification de l’actionnariat ont pour but d’empêcher la « capture » d’agréments bancaires par des propriétaires ou groupes isolés, et d’instaurer un système de contre-pouvoir au sein de la gouvernance de l’institution.
Mais l’effet conjugué de ces règles peut causer des problèmes sérieux dans le cas le plus courant : lorsque les actifs d’une nouvelle IMF proviennent presque exclusivement de l’ONG qui était responsable de l’activité de microfinance jusqu'au moment de la création de la nouvelle institution. La loi interdit parfois aux ONG de détenir une participation dans une institution agréée. Et il peut s’avérer très difficile de réunir quatre ou cinq actionnaires pour une entreprise à mission sociale dont la rentabilité est encore faible.
Étant donné le caractère légitime des clauses obligatoires, écrites ou implicite, concernant la composition et la diversification de l’actionnariat, il n’existe pas de recommandation universelle sur la manière de modifier ce type de règles pour mieux servir les IMF. Toutefois, la solution est parfois très simple : il suffit de permettre à l’institution responsable des agréments de prendre en compte la situation particulière des candidats issus de la microfinance, ainsi que de leurs bailleurs de fonds, et de les exempter des clauses obligatoires relatives à la composition et à la diversification de l’actionnariat au cas par cas.
L’assurance-dépôt
Dans le but de protéger les plus petits déposants et de réduire la probabilité d’une ruée panique sur les banques, de nombreux pays ont mis en place une assurance pour les dépôts bancaires, assortie d’un plafond. Certains pays assurent de fait le remboursement des pertes subies par les déposants, même en l’absence d’une promesse légale explicite en ce sens. Cette garantie additionnelle de l’Etat a été particulièrement mise en œuvre avec la crise financière globale et la faillite ou quasi-faillite de nombre de banques de dépôt. Dans tous les cas, si les fonds déposés auprès des banques commerciales sont assurés, on doit supposer que les dépôts des autres institutions ayant reçu un agrément prudentiel de la part des autorités financières devraient également être assurés, à moins de raisons contraires convaincantes justifiées notamment par le contexte local (garantie implicite de l’Etat, situation du secteur encore trop instable pour permettre le financement d’un tel système, …).
A qui doit-on appliquer ces règles spéciales ?
Il n’est pas inutile de répéter que la plupart des adaptations mentionnées dans la présente section devraient idéalement s’appliquer non seulement aux IMF spécialisées, mais également aux activités de microfinance entreprises par des banques commerciales ou des sociétés financières. Certaines d’entre elles concernent également les crédits non garantis fournis par les coopératives financières.
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7. A quelles conditions la réglementation peut-elle contribuer à promouvoir la microfinance ?
Certains estiment que modifier la réglementation devrait avoir pour principale raison d’encourager la formation de nouvelles IMF ou d’améliorer les résultats des IMF existantes. La création d’un cadre réglementaire pour la microfinance peut très bien avoir pour effet d’augmenter le volume des services financiers offerts et le nombre des clients servis.
Un type approprié de réglementation non prudentielle peut fréquemment aboutir à l’effet promotionnel souhaité pour un coût relativement peu élevé.
Dans le cas de la réglementation prudentielle, en revanche, l’expérience à ce jour suggère que la mise en place d’une nouvelle option de réglementation, moins lourde, peut quelquefois aboutir à une prolifération d’institutions de dépôt sous-qualifiées et créer une carence au niveau de la supervision.
Dans plusieurs pays, la création d’un nouvel agrément réservé aux petites banques rurales a permis à un grand nombre de nouvelles institutions de servir des régions auparavant privées d’accès, mais la supervision s’est avérée nettement plus difficile que prévu. Près de la moitié des nouvelles banques se sont révélées insolvables et la banque centrale a dû consacrer un montant excessif de ses ressources à assainir la situation. Malgré tout, un grand nombre de nouvelles banques a pu continuer d’offrir ses services dans les zones rurales. Le résultat final justifiait-il la crise de supervision ? L’arbitrage dépend naturellement des conditions et priorités locales.
Par ailleurs, lorsque les conditions d’entrée dans la profession sont très souples, notamment en termes de capital minimum ou de capacité technique requise (notamment de SIG), cela permet la création d’un très grand nombre d’IMF de petite taille, en général aux côtés de quelques très grandes structures. L’affichage d’un très grand nombre de structures n’est pas un signe de qualité ou de pérennité du service rendu, et de plus en plus de pays s’interrogent sur l’opportunité ou l’utilité de la prolifération de petites IMF, alors qu’en contrepartie cela pose des problèmes insolubles de supervision.
Ceci peut amener les superviseurs à promouvoir, par des réglementations appropriées, la concentration du secteur afin de pouvoir dans un premier temps, déléguer la supervision des COOPEC à des structures faitières (« union » ou « fédération ») et à terme procéder à une supervision sur une base consolidée des réseaux de COOPEC.
Toute discussion portant sur la création d’un nouveau cadre réglementaire dans le but d’encourager le secteur de la microfinance doit soigneusement prendre en compte les effets indésirables potentiels. Par exemple, le processus politique de modification de la réglementation peut aboutir à la réintroduction ou au renforcement du plafonnement des taux d’intérêt. Par ailleurs, une réglementation trop spécifique peut limiter innovation et concurrence.
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8. Quels sont les outils de la supervision et leurs limites ?
Plusieurs dizaines d’années d’expérience de nombreuses formes d’institutions financières « alternatives » à travers le monde — notamment de coopératives financières, mutuelles, banques rurales, banques villageoises et maintenant IMF — ont apporté la preuve qu’il existe une tentation forte et pratiquement universelle de sous-estimer le défi que constitue la supervision prudentielle de ces institutions visant à en assurer la sécurité et la stabilité.
La supervision ne reçoit pas une grande attention au cours du processus de réforme de la réglementation. On part souvent du principe que, quelles que soient les questions de supervision soulevées par les nouvelles réglementations, elles pourront toujours être traitées plus tard. Cette supposition s’avère souvent erronée et peut conduire à une situation où la réglementation n’est pas appliquée, ce qui est encore pire que l’absence de réglementation.
Le secteur de la microfinance ne pourra jamais réaliser son plein potentiel à moins de pénétrer le cercle des institutions soumises à la réglementation prudentielle, et donc de faire l’objet d’une supervision prudentielle. Si la réglementation et la supervision prudentielles sont inévitables pour la microfinance, il est néanmoins nécessaire d’opérer des choix et des arbitrages pour décider quand et comment cette évolution doit intervenir. Ces arbitrages ne seront pertinents que si les capacités, coûts et conséquences de la supervision prudentielle sont examinés de façon plus précoce et précise que cela n’a été le cas au cours des discussions actuelles sur la réglementation.
Les outils de supervision sont les suivants :
Les outils de supervision prudentielle des portefeuilles
Certains des outils standards utilisés pour examiner les portefeuilles des banques ne sont pas efficaces dans le cas du microcrédit (documentation des prêts, identité, alphabétisation, etc.). Il est préférable que le superviseur fonde sa décision sur une analyse des systèmes de prêt de l’institution et de leur performance historique. L’analyse de ces systèmes demande une réelle connaissance des méthodes et des opérations de microfinance, faute de quoi le superviseur ne pourra en tirer de conclusions pratiques. Le personnel des instances de supervision est peu susceptible de contrôler efficacement les IMF à moins d’avoir reçu une formation et une certaine spécialisation.
Nouveaux apports en capital
En cas de crise de l’IMF, et si l’instance de supervision exige un appel de fonds, de nombreux actionnaires d’IMF ne sont pas en situation de pouvoir y répondre. Il en découle que, en cas de crise d’une IMF soumise à la supervision prudentielle, l’instance de supervision ne sera pas toujours en mesure de la résoudre par une réinjection de capital.
Ordre de suspension des prêts
Un outil couramment utilisé par les instances de supervision pour renflouer une banque en difficulté est d’interdire l’octroi de tout nouveau crédit, empêchant la banque d’accroître son risque de crédit. S’il est assez simple pour une banque commerciale de cesser tout nouveau prêt pendant une certaine période sans mettre en danger sa capacité à recouvrer ses prêts en cours, ce n’est pas le cas de la plupart des IMF. Qu’une IMF cesse de reconduire ses prêts un peu trop longtemps et ses clients perdront leur motivation de remboursement s’ils ne sont plus certains d’avoir accès à des prêts ultérieurs dès qu’ils en auront besoin.
Ventes d’actifs ou fusions
En raison des relations étroites habituellement nouées par une IMF avec ses clients, son portefeuille de prêts peut perdre une grande partie de sa valeur s’il est confié à une nouvelle équipe de direction. Il en découle que l’option consistant pour l’instance de supervision à encourager le transfert des actifs de prêt à une institution plus solide n’est peut-être pas aussi efficace que dans le cas des prêts garantis d’une banque commerciale.
Le fait que certains outils de supervision essentiels ne fonctionnent pas très bien dans le cas de la microfinance ne signifie certainement pas que les IMF ne peuvent pas faire l’objet d’une supervision prudentielle. Les instances de réglementation devraient toutefois tenir compte de cette limitation lorsqu’elles décident du nombre de nouveaux agréments à accorder et du niveau de prudence à adopter en ce qui concerne les normes d’adéquation des fonds propres ou les niveaux de performances imposés aux IMF en cours de transformation.
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9. Qui est chargé de la supervision de la microfinance ?
Source : L. Lhériaux, Précis de réglementation de la microfinance, p 163 (consulter la liste des sigles)
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10. Quelles sont les bonnes pratiques recommandées en matière de réglementation et de supervision de la microfinance ?
Discuter de la réglementation et de la supervision de la microfinance est nécessairement complexe et requiert un certain nombre de réserves et d’avertissements. Les quelques recommandations importantes qui suivent sont extraites du document « Principes directeurs en matière de réglementation et de supervision. Directives concertées pour la microfinance ».
1. Si le secteur de la microfinance veut réaliser l’intégralité de son potentiel, il devra réussir à pénétrer le cercle des intermédiaires financiers agréés et soumis à la réglementation prudentielle, et il sera nécessaire d’élaborer des règlements permettant une telle évolution.
2. Les aspects qui ne nécessitent pas de la part du gouvernement de contrôler et de garantir la solidité financière des institutions réglementées ne doivent pas relever de la réglementation prudentielle. Il est en général plus facile et moins coûteux d’appliquer les formes appropriées de la réglementation non prudentielle (droit commercial et pénal notamment).
3. Les partisans d’une réglementation de la microfinance doivent prendre garde aux démarches susceptibles de provoquer un débat public et politique sur la question des taux d’intérêt pratiqués en microfinance. Dans de nombreux pays, on ne peut pas attendre du pouvoir politique qu’il donne explicitement son accord à la fixation d’un taux d’intérêt suffisamment élevé pour permettre un fonctionnement durable de l’activité de microfinance. Dans d’autres contextes, une éducation concertée des décideurs concernés peut aboutir à l’aval politique nécessaire.
4. Les services d’information sur la solvabilité des emprunteurs peuvent réduire les coûts des prestataires de crédit et augmenter l’offre de crédit aux emprunteurs à faible revenu. Pour des raisons techniques, ces services ne peuvent toutefois pas être introduits dans tous les pays.
5. Une institution de microcrédit ne devrait recevoir d’agrément l’autorisant à accepter des dépôts du public qu’après avoir fait la preuve qu’elle est capable de gérer son activité de prêt de façon suffisamment rentable pour couvrir tous ses coûts, y compris les coûts financiers et administratifs supplémentaires de mobilisation des dépôts.
6. Avant de décider de l’opportunité et des modalités d’une réglementation prudentielle, les autorités de réglementation doivent se procurer une analyse financière et institutionnelle fiable des IMF les plus importantes, du moins si les IMF existantes sont les institutions les plus susceptibles de profiter du nouveau cadre réglementaire envisagé.
7. Il n’est pas nécessaire d’imposer une réglementation prudentielle aux IMF n’offrant que du crédit et qui ne prêtent que sur fonds propres ou n’empruntent qu’auprès de sources étrangères ou auprès de banques commerciales locales soumises à la réglementation prudentielle.
8. Une analyse concrète des coûts et bénéfices permet de déterminer s’il convient de placer sous réglementation prudentielle les IMF qui acceptent uniquement les dépôts de garantie (épargne obligatoire), surtout si ces IMF n’utilisent pas ces fonds pour accorder des prêts.
9. Dans la mesure du possible, la réglementation prudentielle doit porter sur le type de transaction effectuée plutôt que sur le type d’institution qui la réalise.
10. Chaque fois que possible, la réforme de la réglementation doit prévoir d’ajuster tous les règlements susceptibles d’empêcher les institutions financières existantes d’offrir des services de microfinance, ou de compliquer de façon inacceptable le prêt aux IMF pour ces institutions.
11. Lorsqu’il n’est pas possible de mettre en place une supervision prudentielle à un coût acceptable, il faut envisager de permettre aux intermédiaires financiers communautaires de très petite taille de continuer à accepter les dépôts de leurs membres sans obligation de supervision prudentielle, notamment dans les cas où la plupart des membres de ces institutions n’ont pas accès à des instruments de dépôt plus sûrs.
12. Le montant minimum de fonds propres doit être fixé à un niveau suffisamment élevé pour que les autorités de supervision ne soient pas confrontées à un nombre d’institutions plus important que celui qu’elles sont en mesure de superviser efficacement.
13. Le microcrédit ne pouvant généralement pas être garanti, il n’est pas possible d’obliger les IMF à limiter les crédits non garantis ou à provisionner systématiquement les crédits, même sains. Il convient plutôt de baser le contrôle du risque sur l’historique de recouvrement des prêts de l’IMF et sur une analyse de ses systèmes et pratiques de crédit.
14. Les règles de documentation des prêts et de publication de l’information financière doivent être plus simples pour les IMF et activités de microfinance que pour les opérations bancaires traditionnelles.
15. Limiter l’entrée au capital d’investisseurs étrangers ou imposer un pourcentage maximum par actionnaire peut être inapproprié, ou nécessiter un assouplissement, si la microfinance locale en est au stade où une grande part de ses fonds provient d’ONG en cours de transformation ou d’autres investisseurs à motivation sociale.
16. Les responsables de l’élaboration de la réglementation destinée à la microfinance doivent accorder une attention plus importante aux critères de l’efficacité et du coût de la supervision. Avant d’accorder des agréments, l’Etat doit déterminer clairement la nature de l’engagement qu’il prend et sa capacité à le satisfaire.
17. Avant d’élaborer une réglementation pour la microfinance, il est nécessaire d’estimer le coût de la supervision de manière réaliste et d’identifier un dispositif pérenne pour le couvrir. Les bailleurs de fonds qui encouragent les pouvoirs publics à assumer la supervision de ces institutions doivent accepter de participer au financement des coûts de mise en place du système de supervision.
18. Le personnel des instances de supervision doit être formé et un minimum spécialisé pour pouvoir s’occuper efficacement des IMF. La supervision de la microfinance – notamment la vérification du portefeuille de prêts – requiert des techniques et des compétences différentes de celles employées pour la supervision des banques commerciales.
19. La supervision prudentielle des coopératives financières – tout au moins des plus importantes d’entre elles – doit être confiée à une autorité financière spécialisée et non à un organisme responsable de toutes les coopératives.
20. Dans les PED, un système « d’auto-supervision » par un organisme lui-même régi par les institutions supervisées est peu susceptible d’offrir une garantie réelle de la solidité des institutions financières considérées.
21. Un cabinet d’audit externe ne peut évaluer la situation financière d’une IMF de manière fiable que s’il contrôle son portefeuille de prêts au moyen de procédures spécifiques à la microfinance, plus approfondies que celles couramment utilisées.
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